Bao phủ an sinh xã hội toàn dân: Xu thế và thực tiễn

Từ năm 1952, Công ước số 102 của Tổ chức Lao động quốc tế (ILO) đã đưa ra các chế độ an sinh cơ bản tối thiểu, cần phải có cho người dân. Bao gồm: Chăm sóc y tế, trợ cấp ốm đau, thất nghiệp, tuổi già, tai nạn lao động/bệnh nghề nghiệp, trợ cấp gia đình, trợ cấp thai sản, tàn tật, trợ cấp tiền tuất.

Đây được coi là chuẩn mực quốc tế để các quốc gia trên thế giới xây dựng hệ thống an sinh xã hội, cố gắng bảo đảm các chế độ/trợ cấp nói trên đến từng người dân. Cùng với mục tiêu phát triền bền vững, mục tiêu an sinh xã hội cơ bản cho toàn dân (universal social protection for all) cũng đã được đặt ra vào năm 2030. Dù vậy, thực tế hiện nay cho thấy, để đạt được mục tiêu này còn rất nhiều thách thức.

Theo số liệu của ILO, chỉ có 46,9% dân số thế giới được hưởng từ một chế độ an sinh xã hội trở lên. 53,1% còn lại (khoảng 4,1 tỷ người) hoàn toàn không được hưởng bất cứ một chế độ nào. Trong đó, độ bao phủ an sinh xã hội ở châu Âu và Trung Á (83,9%) và châu Mỹ (64,3%) cao hơn nhiều so với mức trung bình toàn cầu. Ngược lại, độ bao phủ tại khu vực châu Á- Thái Bình Dương (44,1%), các quốc gia Ả Rập (40%) và châu Phi (17,4%), thấp hơn đáng kể so với mức trung bình toàn cầu.

Chế độ chăm sóc y tế, chế độ trợ cấp ốm đau và trợ cấp thất nghiệp có ý nghĩa tối quan trọng trong thời kỳ đại dịch COVID-19 vừa qua. Nhưng tỷ lệ bao phủ các chế độ này thực tế vẫn còn nhiều hạn chế. Đơn cử như với chăm sóc y tế, theo ILO, xét trên bình diện toàn cầu, hiện có gần 2/3 dân số được bao phủ bởi ít nhất một chương trình bảo vệ sức khoẻ xã hội (theo cơ chế BHYT hoặc chăm sóc y tế miễn phí). Tuy nhiên, số còn lại, với 1/3 dân số toàn cầu bị “trống” về chăm sóc y tế trong bối cảnh đại dịch COVID-19 thực sự là con số đáng suy ngẫm. Bên cạnh đó, hiện vẫn tồn tại một số hạn chế khả năng tiếp cận dịch vụ chăm sóc y tế của người dân. Tỷ lệ chi trực tiếp từ tiền túi của hộ gia đình cho y tế còn cao. Các rào cản tiếp cận cơ sở KCB, phạm vi dịch vụ KCB trong gói quyền lợi còn hạn chế. Chất lượng dịch vụ KCB, thời gian chờ lâu, chi phí, cơ hội được chữa bệnh, sống sót bị giảm đi.

Cũng theo thống kê của ILO, diện bao phủ và mức hưởng với chế độ trợ cấp ốm đau hay thất nghiệp còn đáng quan ngại hơn. Tỷ lệ NLĐ được hưởng trợ cấp thất nghiệp trên toàn cầu chỉ đạt 18,6%. Còn với chế độ ốm đau, tỷ lệ hưởng cũng chỉ đạt 1/3 dân số trong độ tuổi lao động.

Nguyên nhân của khoảng trống bao phủ là do các quốc gia thiếu đầu tư cho an sinh xã hội, đặc biệt là tại các quốc gia khu vực châu Phi, Ả Rập và châu Á. Tại các khu vực này, các quốc gia đầu tư trung bình chỉ khoảng 12,9% GDP cho an sinh xã hội (không bao gồm chăm sóc y tế).

Hiểu một cách đơn giản, an sinh xã hội cơ bản là sự hỗ trợ tiền mặt cho các nhóm đối tượng trong các trường hợp cần thiết. Trong đó, ưu tiên đặc biệt là hỗ trợ với trẻ em. Bên cạnh đó là các chế độ/trợ cấp hỗ trợ người trong độ tuổi lao động khi sinh con, hoặc với trường hợp bị tàn tật, TNLĐ, thất nghiệp. Ngoài ra, cần phải đảm bảo lương hưu/trợ cấp tuổi già cho tất cả người cao tuổi.

Sự bảo đảm an sinh xã hội này có thể được cung cấp thông qua chính sách BHXH, phúc lợi/trợ cấp xã hội từ nguồn thu thuế tài trợ, dịch vụ trợ giúp xã hội hoặc các cơ chế khác để đảm bảo an ninh thu nhập thông qua việc bù đắp, trợ cấp bằng tiền mặt.

Thông thường, có 2 cơ chế chủ yếu để thực hiện các chế độ an sinh xã hội. Thứ nhất là thực hiện theo cơ chế đóng- hưởng, với sự tham gia của 3 bên (gồm NLĐ, chủ SDLĐ và nhà nước hỗ trợ đóng vai trò tổ chức thu, chi hoặc có thể hỗ trợ đóng một phần).

Thứ hai là cơ chế hỗ trợ từ NSNN (chủ yếu thu từ thuế) cho các nhóm đối tượng nhất định, chú trọng đến các nhóm yếu thế, dễ bị tổn thương như trẻ em, người tàn tật... (còn được gọi là bảo trợ xã hội).

Mỗi cơ chế đều có ưu điểm, hạn chế riêng. Nhiều quốc gia đã và đang kết hợp thực hiện cả 2, tạo ra một hệ thống an sinh xã hội đa tầng, thiết lập các chế độ hưởng đạt mức cơ bản như khuyến nghị về sàn an sinh xã hội của ILO.

Dù vậy, cuộc khủng hoảng COVID-19 với quy mô toàn cầu đã đặt ra “bài toán khó” với hầu hết các quốc gia. Theo đó, COVID-19 đã đẩy nhu cầu chăm sóc y tế tăng vọt, đi cùng với đó là nhu cầu hưởng các chế độ trợ cấp thất nghiệp, ốm đau cũng tăng lên. Và những khó khăn do COVID-19 được tiếp nối bởi những vấn đề phức tạp khác. Gần đây, các cuộc xung đột, tranh chấp thương mại giữa các cường quốc đã tác động mạnh đến chuỗi cung ứng toàn cầu. Hậu quả là nền sản xuất, việc làm của các quốc gia bị tác động mạnh, dẫn đến nhu cầu hưởng chế độ an sinh tiếp tục xu hướng tăng.

Vấn đề già hóa dân số, lao động di cư (gồm cả di cư bất hợp pháp và hợp pháp) cũng khiến hệ thống an sinh xã hội các quốc gia dễ bị mất cân bằng trước mắt cũng như dài hạn. Tính bền vững của các hệ thống được đặt dấu hỏi lớn khi các dự báo đều cho thấy, tỷ lệ người hưởng (người già) sẽ tăng lên nhanh chóng.

Theo đánh giá, từ khi bùng phát đạt dịch COVID-19, mức độ thiếu hụt nguồn lực tài chính cho sàn an sinh xã hội đã tăng thêm khoảng 30%. Trong đó, chủ yếu là nhu cầu gia tăng đối với các dịch vụ chăm sóc y tế và đảm bảo an ninh thu nhập, đi đôi với sụt giảm về GDP do tác động tiêu cực về kinh tế- xã hội từ đại dịch.

Thực tế đó khiến các quốc gia phải nhanh chóng đưa ra các điều chỉnh, các chính sách cải cách hệ thống được thực thi khẩn trương hơn. Nhưng với 2 cơ chế thực hiện như đã nêu, rất khó để tìm ra tiến trình cải cách thỏa đáng.

Với cơ chế đóng- hưởng, các hệ thống buộc phải tính đến việc tăng thu để bảo đảm tính cân bằng. Biện pháp thường được áp dụng là tăng tuổi nghỉ hưu. Còn với cơ chế trợ cấp từ ngân sách, khó khăn rõ ràng càng lớn hơn khi chính phủ các quốc gia rất khó huy động nguồn lực để tăng chi cho an sinh xã hội.

Nhưng dù theo cơ chế nào đi chăng nữa, diện bao phủ an sinh xã hội rất khó được mở rộng. Với cơ chế đóng- hưởng, các tác động tiêu cực của kinh tế toàn cầu hóa khiến chu kỳ ổn định việc làm ở mỗi quốc gia trở nên ngắn hơn. Tình trạng phi chính hóa lực lượng lao động, cộng với số lao động phi chính thức sẵn có, số NLĐ tham gia vào hệ thống an sinh xã hội (theo cơ chế đóng- hưởng) có xu hướng giảm xuống hoặc ít nhất cũng khó tăng thêm và bao phủ đến 100% đối tượng thuộc diện tham gia.

Trong khi đó, với cơ chế trợ cấp mang tính “cào bằng” (ít bị rằng buộc bởi các điều kiện hưởng), bối cảnh kinh tế khó khăn khiến việc cân đối ngân sách của các quốc gia vô cùng áp lực. Việc mở rộng đối tượng hưởng đồng nghĩa với tăng số chi và rõ ràng là không dễ để thực hiện trong bối cảnh như hiện nay. Áp lực từ lạm phát cũng là một vấn đề. Mức chi hỗ trợ hiện có cho từng người dân sẽ bị giảm “giá trị” đi ít nhiều khi giá cả các mặt hàng có xu hướng tăng, cuộc sống ngày càng đắt đỏ.

Ngoài Công ước số 102 được xây dựng từ 1952, năm 2012, ILO cũng đã đưa ra Khuyến nghị về Sàn an sinh xã hội (số 202) và đã được 185 quốc gia cam kết thực hiện.

Bên cạnh đó, trong các 17 mục tiêu phát triển bền vững được đưa ra đến năm 2030, các nội dung về an sinh xã hội toàn dân cũng đã được nhấn mạnh. Trước đó, năm 2016, ILO cũng đã xây dựng một chương trình mang tính toàn cầu, kêu gọi mạnh mẽ các quốc gia hướng tới mục tiêu an sinh xã hội cho toàn dân; trong đó đặc biệt nhấn mạnh: quyền được đảm bảo an sinh là một trong những quyền của con người.

Do vậy, để “lấp đầy” những “khoảng trống” về an sinh xã hội toàn cầu, ILO kêu gọi các quốc gia cần tăng cường nỗ lực nhằm xây dựng hệ thống an sinh xã hội theo hướng toàn diện, bền vững, với mức hưởng thoả đáng và bao phủ đến toàn dân. Trong đó, bao gồm cả sàn an sinh xã hội do quốc gia tự quyết định, sao cho mọi người dân đều được đảm bảo một mức an sinh tối thiểu trong toàn bộ vòng đời.

Theo tính toán của ILO, để đảm bảo tối thiểu là một mức an sinh xã hội cơ bản cho người dân thông qua sàn an sinh xã hội theo tiêu chuẩn quốc gia, các nước thu nhập trung bình cao sẽ cần đầu tư thêm khoảng 750,8 tỷ USD mỗi năm- tương đương 3,1% GDP. Các nước thu nhập trung bình thấp sẽ cần đầu tư thêm khoảng 362,9 tỷ USD mỗi năm- tương đương 5,15% GDP. Trong khi các nước thu nhập thấp sẽ cần đầu tư thêm khoảng 77,9 tỷ USD- tương đương 15,9% GDP.

Nếu các quốc gia không đầu tư thoả đáng cho an sinh xã hội, có thể sẽ bị mắc kẹt trong bẫy “chi phí thấp- mức độ phát triển con người thấp”- ILO cảnh báo.

Bài: Minh Đức

Đồ hoạ: Thanh An