Dự báo tác động khi thực hiện Hệ thống hưu trí đa tầng

Hiện nay, tuổi thọ trung bình của người Việt Nam là 73,6 tuổi. Trong khi đó, tuổi thọ trung bình của người đang hưởng lương hưu là 78,3 (cao hơn 4,7 tuổi so với tuổi thọ trung bình). Điều này phản ánh một phần sự khác biệt về chất lượng cuộc sống giữa người cao tuổi có lương hưu và người cao tuổi không có lương hưu. Đây là lý do vì sao lương hưu và BHYT luôn là vấn đề cốt lõi trong việc đảm bảo chất lượng cuộc sống của người cao tuổi.

Tính đến hết năm 2022, Việt Nam có 5,36 triệu người đang hưởng lương hưu, trợ cấp BHXH hằng tháng và trợ cấp xã hội, chiếm 47% số người cao tuổi. Trong đó, có 3,3 triệu người đang hưởng lương hưu, trợ cấp BHXH hằng tháng, chiếm hơn 28,9% số người cao tuổi; 2,06 triệu người cao tuổi đang hưởng trợ cấp xã hội chiếm gần 18,1% số người cao tuổi. Điều này cho thấy, độ bao phủ của chính sách BHXH đối với người cao tuổi ở Việt Nam còn khiêm tốn (chưa đến 29%). Việt Nam cần thực hiện những thay đổi trong chính sách BHXH, để khắc phục các hạn chế và hướng đến mục tiêu nâng cao chất lượng cuộc sống cho người cao tuổi trước khi bước vào giai đoạn xã hội “già”.

Theo đánh giá của UNFPA, hệ thống hưu trí cơ bản (BHXH bắt buộc, BHXH tự nguyện) của Việt Nam hiện nay tương đối phát triển nhưng lại chỉ được thực hiện theo hệ thống đơn tầng, chủ yếu phụ thuộc vào hệ thống hưu trí có đóng góp, nên vẫn còn 2 điểm hạn chế chính sau:

- Thứ nhất, đó là hạn chế trong việc mở rộng đối tượng, quyền lợi BHXH đối với một phần lớn người cao tuổi. Chính sách BHXH bắt buộc được mở rộng thực hiện đối với NLĐ thuộc khu vực tư nhân, ngoài khu vực nhà nước kể từ năm 1995; chính sách BHXH tự nguyện được thực hiện từ năm 2008. Trong thời gian qua, cơ quan quản lý nhà nước và cơ quan BHXH đã rất nỗ lực trong việc mở rộng đối tượng tham gia BHXH và đạt được nhiều kết quả tích cực.

Ước đến hết năm 2023, số người tham gia BHXH là 18,26 triệu người, chiếm khoảng 39,25% lực lượng lao động trong độ tuổi. Trong đó, số người tham gia BHXH tự nguyện là gần 1,83 triệu người, chiếm khoảng 4,09% lực lượng lao động trong độ tuổi, vượt chỉ tiêu đặt ra cho đến thời điểm này.

Tuy nhiên, vẫn còn khoảng gần 60% NLĐ thuộc lực lượng lao động trong độ tuổi chưa tham gia BHXH, chủ yếu là NLĐ thuộc khu vực phi chính thức, NLĐ ở nông thôn... Nguyên nhân chính là do trên thực tế không phải NLĐ nào cũng có khả năng, điều kiện tham gia đóng góp vào quỹ BHXH để hưởng các chế độ BHXH, đặc biệt là những NLĐ có thu nhập thấp, người yếu thế trong xã hội… Khi đến tuổi nghỉ hưu, hết độ tuổi lao động, phần lớn NLĐ không tham gia BHXH nói trên sẽ không có lương hưu, trợ cấp BHXH. Hiện nay, chỉ có 28,9% người cao tuổi ở Việt Nam có lương hưu. Đây chính là “khoảng trống” trong hệ thống hưu trí cơ bản phụ thuộc vào việc đóng góp.

- Thứ hai, đó là hạn chế trong việc đáp ứng nhu cầu nâng cao mức lương hưu của NLĐ khi đến tuổi nghỉ hưu. Trái với một bộ phận NLĐ không có khả năng tham gia đóng góp vào quỹ BHXH, thì một bộ phận NLĐ lại có nhu cầu nâng cao mức lương hưu được nhận khi nghỉ hưu.

Tính đến hết năm 2022, mức lương hưu bình quân của người đang hưởng lương hưu là 5,6 triệu đồng/người/tháng(2). Trong đó, số người nghỉ hưu có mức lương hưu từ 10 triệu đồng/tháng trở lên là hơn 158.000 người, chiếm khoảng 7,5% số người đang hưởng lương hưu. Do vậy, số NLĐ có nhu cầu được tham gia chế độ hưu trí ở mức cao hơn để được hưởng mức lương hưu cao hơn sau khi nghỉ hưu cũng là rất lớn.

Tuy nhiên, việc đáp ứng nhu cầu của một bộ phận NLĐ này trong hệ thống hưu trí cơ bản gặp nhiều hạn chế. Nguyên nhân là do hệ thống hưu trí cơ bản được thiết kế để đảm bảo một mức lương hưu đủ để đáp ứng những nhu cầu cơ bản của người nghỉ hưu, do đó khó có thể đáp ứng được nhu cầu hưởng lương hưu ở mức cao hơn của một bộ phận NLĐ. Ngoài ra, theo quy định hiện nay, căn cứ để xác định tiền đóng vào quỹ hưu trí và tử tuất đồng thời là căn cứ xác định mức đóng vào các quỹ thành phần khác của quỹ BHXH (ốm đau, thai sản, BH TNLĐ-BNN, BH thất nghiệp).

Như vậy, NLĐ khi muốn đóng vào quỹ hưu trí và tử tuất ở mức cao hơn để hướng tới việc nâng cao mức lương hưu thì cũng đồng thời sẽ làm gia tăng thêm số tiền phải đóng vào các quỹ thành phần khác. Cùng với đó, tiền lương làm căn cứ đóng BHXH cũng đồng thời là căn cứ xác định tiền đóng vào một số quỹ khác như: BHYT, công đoàn,… Do đó, số tiền đóng vào các quỹ này cũng sẽ tăng theo. Đây là rào cản lớn trong việc đóng vào quỹ BHXH để nâng cao mức lương hưu, từ đó nâng cao chất lượng cuộc sống của NLĐ khi nghỉ hưu.

Nhận diện được các hạn chế nêu trên, ngày 23/5/2018, Kỳ họp thứ bảy BCH Trung ương khóa XII đã ban hành Nghị quyết số 28-NQ/TW về cải cách chính sách BHXH, trong đó nội dung cải cách cốt lõi đó là xây dựng hệ thống BHXH đa tầng (tập trung chính là xây dựng hệ thống hưu trí đa tầng) để hướng đến mục tiêu: “từng bước mở rộng vững chắc diện bao phủ BHXH, hướng tới mục tiêu BHXH toàn dân”. Theo Nghị quyết, hệ thống BHXH đa tầng (hưu trí đa tầng) ở Việt Nam sẽ bao gồm 3 tầng sau:

- Tầng 1 là tầng trợ cấp hưu trí xã hội, Nhà nước cung cấp một khoản trợ cấp hằng tháng (trợ cấp hưu trí xã hội) cho người cao tuổi không có lương hưu, trợ cấp BHXH hằng tháng. Theo đánh giá, nghiên cứu của các tổ chức quốc tế như Ngân hàng Thế giới, Tổ chức Lao động Quốc tế, Chương trình Phát triển của Liên Hợp Quốc và các học giả trên thế giới, “trợ cấp hưu trí xã hội” là chính sách được thiết lập và được đảm bảo bởi Nhà nước với mục tiêu đảm bảo thu nhập tối thiểu cho cho người cao tuổi là một giải pháp hữu hiệu nhất để giải quyết “khoảng trống” trong việc đảm bảo sự bao phủ lương hưu, trợ cấp BHXH cho người cao tuổi trong một thế giới đang già hóa hiện nay.

- Tầng 2 là tầng BHXH cơ bản (bao gồm BHXH bắt buộc, BH thất nghiệp và BHXH tự nguyện hiện nay). Tầng này thực hiện các chế độ BHXH cơ bản (trong đó có lương hưu, trợ cấp BHXH hằng tháng) đối với NLĐ, dựa trên việc đóng góp của NLĐ, người SDLĐ vào các quỹ BHXH như hiện nay.

- Tầng 3 là tầng bảo hiểm hưu trí bổ sung, là chế độ hưu trí tự nguyện theo nguyên tắc thị trường, tạo điều kiện cho người SDLĐ và NLĐ có sự lựa chọn tham gia đóng góp để được hưởng thêm một lương hưu (bổ sung) ngoài lương hưu cơ bản, góp phần nâng cao chất lượng cuộc sống của NLĐ khi nghỉ hưu.

Như vậy, có thể thấy rằng, định hướng về xây dựng hệ thống BHXH đa tầng (hệ thống hưu trí đa tầng) trong Nghị quyết số 28-NQ/TW nêu trên sẽ giúp cho hệ thống BHXH trở lên “linh hoạt, đa dạng, đa tầng, hiện đại và hội nhập quốc tế” hơn, đáp ứng tốt hơn nhu cầu của NLĐ, người SDLĐ và giải quyết vấn đề “khoảng trống” trong hệ thống hưu trí cơ bản hiện nay.

Để thể chế hóa nội dung cải cách nêu trên, đưa những quan điểm định hướng của Đảng và Nhà nước về việc xây dựng hệ thống BHXH đa tầng (hưu trí đa tầng) đi vào cuộc sống, trong lần sửa đổi Luật BHXH này, Chính phủ đã bổ sung các quy định trong dự thảo Luật BHXH (sửa đổi) trình Quốc hội với những điểm chính như sau:

Thứ nhất, đó là việc bổ sung 1 Chương về trợ cấp hưu trí xã hội (Chương III, gồm 5 Điều, từ Điều 20 đến Điều 24).

Theo quy định tại dự thảo: (i) Công dân Việt Nam từ đủ 75 tuổi trở lên mà không có lương hưu, trợ cấp BHXH hằng tháng và trợ cấp xã hội hằng tháng khác thì sẽ được hưởng trợ cấp hưu trí xã hội do NSNN đảm bảo(3) (giảm 5 tuổi so với quy định hiện hành của Luật Người cao tuổi là 80 tuổi); (ii) Mức trợ cấp hưu trí xã hội hằng tháng do Chính phủ quy định phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế- xã hội và khả năng của NSNN từng thời kỳ; (iii) Nhà nước khuyến khích các địa phương tùy theo điều kiện kinh tế- xã hội, khả năng cân đối ngân sách, kết hợp huy động các nguồn lực xã hội hỗ trợ thêm cho người hưởng trợ cấp hưu trí xã hội; (iv) Giao Chính phủ báo cáo Quốc hội quyết định điều chỉnh giảm dần độ tuổi hưởng trợ cấp hưu trí xã hội phù hợp với khả năng của NSNN từng thời kỳ.

Thứ hai, đó là bổ sung quy định chính sách liên kết giữa tầng trợ cấp hưu trí xã hội và tầng BHXH cơ bản (Điều 23 dự thảo Luật BHXH sửa đổi).

Theo đó, NLĐ khi đến tuổi nghỉ hưu có thời gian đóng BHXH (bao gồm cả bắt buộc và tự nguyện) mà chưa đủ điều kiện hưởng lương hưu (chưa đủ 15 năm đóng) và cũng chưa đủ tuổi hưởng trợ cấp hưu trí xã hội (chưa đủ 75 tuổi) thì được lựa chọn hưởng trợ cấp hằng tháng do quỹ BHXH chi trả cho thời gian trước khi đủ tuổi hưởng trợ cấp hưu trí xã hội tùy thuộc vào thời gian đóng, tiền lương, thu nhập tháng đóng BHXH của NLĐ; đồng thời trong thời gian hưởng trợ cấp hằng tháng thì được hưởng BHYT do NSNN đảm bảo. Theo ước tính của cơ quan soạn thảo, NLĐ có thời gian đóng BHXH là 5 năm (không đủ điều kiện về thời gian đóng để hưởng lương hưu) với mức tiền lương tháng đóng BHXH bắt buộc bình quân như hiện nay, nếu không hưởng BHXH một lần mà lựa chọn hưởng trợ cấp hằng tháng thì có thể được hưởng với mức thấp nhất bằng mức trợ cấp hưu trí xã hội ngay từ khi đủ tuổi nghỉ hưu thay vì phải chờ đến 75 tuổi.

Thứ ba, đó là giảm điều kiện về số năm đóng BHXH tối thiểu để được hưởng lương hưu (tầng BHXH cơ bản) từ 20 năm xuống 15 năm đối với người tham gia BHXH bắt buộc và BHXH tự nguyện (Điều 64, Điều 98 dự thảo Luật BHXH (sửa đổi)).

Quy định này nhằm tạo cơ hội cho những người tham gia muộn hoặc quá trình tham gia không liên tục có thời gian đóng BHXH ngắn được hưởng lương hưu, giúp gia tăng thêm đối tượng người cao tuổi, người sau độ tuổi nghỉ hưu được hưởng trợ cấp hằng tháng. Với quy định nêu trên, mức lương hưu của những người này có thể thấp hơn những người có thời gian đóng dài nếu tiền lương làm căn cứ đóng BHXH bắt buộc hoặc thu nhập làm căn cứ đóng BHXH tự nguyện là như nhau. Tuy nhiên, những trường hợp này trước đây không đủ điều kiện hưởng lương hưu nên nhận BHXH một lần (nếu không lựa chọn tự nguyện đóng một lần cho thời gian còn thiếu), nay sẽ có cơ hội được hưởng lương hưu hằng tháng.

Đối với, tầng BH hưu trí bổ sung, vẫn giữ nguyên quy định như hiện hành. Theo đó chính sách về “BH hưu trí bổ sung” tiếp tục được thực hiện theo quy định của Chính phủ. Hiện nay, chính sách BH hưu trí bổ sung đang được thực hiện theo Nghị định số 88/2016/NĐ-CP ngày 1/7/2016 của Chính phủ về chương trình hưu trí bổ sung tự nguyện. NLĐ và người SDLĐ có nhu cầu có thể tham gia chương trình hưu trí bổ sung tự nguyện do các công ty quản lý quỹ được Bộ Tài chính cấp phép thực hiện. Hiện nay có 4 công ty quản lý quỹ đang hoạt động trên thị trường chứng khoán được cấp giấy chứng nhận đủ điều kiện kinh doanh dịch vụ quản lý quỹ hưu trí bổ sung tự nguyện... Nhà nước khuyến khích, hỗ trợ NLĐ và người SDLĐ tham gia bằng chính sách thuế phù hợp.

Như vậy, với việc hình thành hệ thống hưu trí đa tầng sẽ góp phần mở rộng độ bao phủ của chính sách BHXH đối với người cao tuổi ở Việt Nam. Đồng thời, đáp ứng được tốt hơn các nhu cầu, khả năng tham gia BHXH của NLĐ, gia tăng cơ hội để NLĐ được hưởng và nâng cao mức hưởng lương hưu, trợ cấp BHXH hằng tháng, góp phần đảm bảo, nâng cao chất lượng cuộc sống của NLĐ khi đến tuổi nghỉ hưu.

Bài: Ths.Trần Thanh Nam (Bộ LĐ-TB&XH)

Đồ họa: Hiểu Minh

1. Theo số liệu do Tổng cục Dân số, Bộ Y tế công bố.

2. Tính trên số người hưởng lương hưu do quỹ BHXH đảm bảo chi trả (bắt đầu hưởng từ ngày 1/1/1995 trở đi)

3. Kế thừa và phát triển một phần quy định về trợ cấp xã hội hằng tháng đối với người cao tuổi đang được quy định tại Luật Người cao tuổi.